Waarom toeristische groei op een eiland zo moeilijk te stoppen is
WILLEMSTAD – De nieuwe carrying-capacitystudie voor Curaçao waarschuwt dat de snelle groei van het toerisme natuur, infrastructuur en samenleving steeds verder onder druk zet. De cijfers voor Curaçao zijn nieuw. Het mechanisme daarachter is dat veel minder. Onderzoeker Arjen Alberts beschreef al in 2020 hoe Aruba en Sint Maarten ondanks steeds duidelijkere grenzen bleven doorgroeien. Zijn onderzoek helpt verklaren waarom op tijd stoppen zo moeilijk is.
Voor de achterliggende vraag – hoe een toeristische eilandeconomie ondanks bekende grenzen toch steeds verder kan groeien – bestaat al langer onderzoek.
In 2020 promoveerde Arjen Alberts aan de Universiteit van Amsterdam op het proefschrift Small Island Tourism Economies and the Tourism Area Lifecycle: Why Aruba and Sint Maarten have exceeded their carrying capacity.
De titel bevat zijn conclusie al: Aruba en Sint-Maarten waren volgens Alberts door de grenzen van hun draagkracht heen gegroeid. Maar zijn onderzoek ging niet alleen over de gevolgen daarvan. Hij wilde vooral verklaren waarom die ontwikkeling doorgaat wanneer overheid en samenleving de problemen inmiddels kunnen zien aankomen.
Alberts plaatste de ontwikkeling van beide eilanden in de Tourism Area Life Cycle, een model waarin toeristische bestemmingen verschillende fasen doorlopen. Eerst wordt een bestemming ontdekt, vervolgens volgen investeringen en snelle groei. Daarna komt een fase waarin het toerisme volwassen wordt en groei steeds moeilijker wordt vol te houden. Zonder tijdig ingrijpen kan uiteindelijk stagnatie en achteruitgang volgen.
Juist kleine eilanden hebben daarbij een extra probleem. Grond, stranden, wegen, woningen en andere voorzieningen zijn fysiek begrensd, terwijl het economische groeimodel dat niet vanzelf is.
Alberts besteedde daarom een volledig deel van zijn proefschrift aan de governance van de toeristische ontwikkeling en een ander deel aan wat hij de ‘mandatory growth paradox’ noemt: de paradox van een economie die moet blijven groeien om de voordelen van het bestaande systeem in stand te houden.
De problemen waren al bekend
Een belangrijk inzicht uit Alberts’ onderzoek is dat Aruba en Sint-Maarten niet pas ontdekten dat er grenzen aan hun toeristische ontwikkeling zaten toen die grenzen waren overschreden.
Overheden en maatschappelijke organisaties signaleerden de problemen al veel eerder. Er werden onderzoeken uitgevoerd, plannen geschreven en discussies gevoerd over de toekomstige omvang van het toerisme.
Toch werd het economische model zelf niet wezenlijk veranderd.
Alberts beschrijft in zijn conclusie een ogenschijnlijke tegenstelling: overheden en samenleving erkennen de problemen van een volwassen toeristische economie, maar dat leidt niet tot het besluit de volumegroei te stoppen. Ook wanneer verdere groei nauwelijks nog leidt tot hogere gemiddelde productiviteit en inkomens, blijft het aantal toeristen toenemen.
In zijn woorden is er een tegenstelling tussen het besef van de beperkingen van het model en het uitblijven van handelen op basis van die kennis.
Dat gegeven is relevant voor het huidige debat op Curaçao.
Ook de nieuwe carrying-capacitystudie presenteert niet uitsluitend onbekende problemen. De overheid heeft al beleid en projecten op terreinen die nu opnieuw als knelpunt worden genoemd. Zo verwijzen de onderzoekers naar bestaand toerismebeleid, een gefinancierd project voor afvalwater en lopend onderzoek naar afvalverwerking. De nieuwe studie constateert vooral dat de urgentie, onderlinge samenhang en uitvoering tekortschieten.
De vraag is daardoor minder eenvoudig dan: wist Curaçao dat er problemen waren?
Belangrijker wordt: wat gebeurt er nu die problemen gezamenlijk worden doorgerekend en duidelijk wordt dat verdere toeristische groei ze versterkt?
Iedereen kan vooruitgaan, zolang de economie groeit
Alberts zoekt een deel van het antwoord op die vraag op de arbeidsmarkt.
De toeristische groei op Aruba en Sint Maarten ging gepaard met grote arbeidsmigratie. Hotels, restaurants, winkels en de bouw hadden meer werknemers nodig dan de lokale bevolking kon leveren.
Op Aruba kwamen volgens de gegevens die Alberts analyseerde in de jaren negentig ongeveer 12.700 banen bij. Slechts een klein deel van die groei werd ingevuld door op Aruba geboren werknemers; het grootste deel door nieuwe immigranten. Tegelijkertijd bewogen lokale werknemers juist steeds vaker naar hogere functies en beter betaalde delen van de economie.
In 2000 werkte ongeveer 60 procent van de op Aruba wonende mensen die in ontwikkelingslanden waren geboren in hotels en restaurants, handel, reparatie of bouw. Tegelijkertijd nam het aantal op Aruba geboren werknemers in hogere beroepscategorieën als management en professionele functies toe en daalde hun aanwezigheid in lagere categorieën.
Alberts concludeert daaruit dat de lokale beroepsbevolking naar boven kon bewegen, terwijl de onderkant van de arbeidsmarkt telkens opnieuw met immigranten werd aangevuld.
Daarmee ontstaat een bijzondere economische piramide.
Nieuwe arbeidsmigranten kunnen erop vooruitgaan ten opzichte van hun eerdere situatie. Mensen die al langer op het eiland wonen, kunnen een volgende stap zetten op de arbeidsmarkt. Ondernemers profiteren van een grotere economie en de overheid ontvangt meer belastinginkomsten.
Voor afzonderlijke groepen kan het systeem daardoor lange tijd aantrekkelijk blijven, zelfs wanneer de gemiddelde productiviteit nauwelijks meer stijgt.
Maar daarvoor moet de piramide wel groter blijven worden.
Het volgende hotel heeft opnieuw werknemers nodig
Dat is Alberts’ mandatory growth paradox.
Nieuwe hotels creëren werkgelegenheid. Maar als daarvoor onvoldoende lokale werknemers beschikbaar zijn, zijn nieuwe arbeidsmigranten nodig. Zij gaan vervolgens ook op het eiland wonen en hebben woningen, vervoer, water, elektriciteit, gezondheidszorg en andere voorzieningen nodig.
De bevolking groeit dus mee met de toeristische economie.
Alberts verwijst in zijn proefschrift naar eerder onderzoek op Aruba dat dit het ‘pumping effect’ noemt: telkens wanneer een nieuw hotel wordt gebouwd, volgt een nieuwe golf van immigratie en vestiging, waardoor het eiland sneller zijn draagkracht nadert.
Daarmee wordt toeristische groei veel meer dan het bijbouwen van hotelkamers.
Meer hotels leiden tot meer banen. Meer banen vragen meer werknemers. Meer werknemers kunnen leiden tot meer inwoners. Meer inwoners vragen meer woningen en infrastructuur. En die grotere economie creëert vervolgens opnieuw behoefte aan economische groei.
Het systeem kan daardoor afhankelijk worden van verdere expansie.
En precies daardoor wordt stoppen politiek ingewikkeld.
De voordelen zijn direct, de rekening komt later
Een besluit om een nieuw hotel toe te staan heeft onmiddellijk zichtbare voordelen. Er wordt geïnvesteerd, de bouwsector krijgt opdrachten, mensen krijgen werk en later komen er toeristen die geld uitgeven.
De maatschappelijke kosten ontwikkelen zich veel geleidelijker.
Een extra auto veroorzaakt geen verkeersinfarct. Honderd extra woningen lossen niet onmiddellijk een capaciteitsprobleem op bij elektriciteit of riolering uit. Eén nieuw hotel maakt een strand niet vol.
Maar na jarenlang stapelen kunnen die effecten wel samenkomen.
Daar zit volgens Alberts een bestuurlijk probleem. In de eerste groeifasen van het toerisme kan een overheid ontwikkeling relatief eenvoudig faciliteren. In een volwassen toeristische economie wordt juist coördinatie noodzakelijk: ruimtelijke ordening, arbeidsmarkt, natuur, infrastructuur en sociale voorzieningen moeten tegelijkertijd worden gestuurd.
Dat blijkt veel moeilijker.
Ook de Curaçaose carrying-capacitystudie komt uiteindelijk bij diezelfde bestuurlijke kwestie uit. Toerisme valt onder één ministerie, infrastructuur onder een ander en natuur en milieu weer elders. Volgens de onderzoekers kan toerisme daarom niet langer worden behandeld als één economische sector, maar moet het als een nationaal systeem worden bestuurd.
Alberts onderzocht Aruba en Sint-Maarten. Zijn proefschrift bewijst dus niet dat Curaçao hetzelfde traject zal afleggen.
Maar verschillende ontwikkelingen die de nieuwe studie voor Curaçao beschrijft, passen wel in het patroon dat hij onderzocht.
De toeristische sector wordt volgens de carrying-capacitystudie steeds afhankelijker van buitenlandse arbeid. Bij verdere hotelontwikkeling zal de vraag naar werknemers het lokale aanbod volgens de onderzoekers snel overstijgen. Tegelijkertijd draagt die ontwikkeling bij aan woningdruk en een grotere vraag naar publieke voorzieningen.
Daarom adviseren de onderzoekers Curaçao onder meer een nationale arbeidsmarktstrategie voor het toerisme, met meer opleiding en lokale werkgelegenheid en minder afhankelijkheid van werknemers van buiten het eiland. Ook de gevolgen van toeristische groei voor huisvesting moeten volgens hen expliciet worden aangepakt.
Dat roept een vraag op die in het debat over toeristische groei nog nauwelijks in cijfers wordt uitgedrukt.
Als Curaçao doorgroeit van ruim 700.000 verblijfstoeristen naar één miljoen, 1,2 miljoen of uiteindelijk 1,5 miljoen toeristen per jaar: hoeveel extra werknemers zijn daarvoor nodig?
En als een deel daarvan van buiten Curaçao moet komen: hoeveel extra inwoners betekent dat vervolgens?
Daaruit volgen andere vragen. Waar gaan die mensen wonen? Hoeveel extra auto’s komen op de weg? Wat betekent het voor scholen en gezondheidszorg? Hoeveel extra water en elektriciteit wordt verbruikt en hoeveel afval en afvalwater komt erbij?
De huidige executive summary geeft daarop geen concrete personeels- of bevolkingsprognose.
Wel waarschuwt de studie dat het aanbod van accommodaties inmiddels sneller groeit dan de infrastructuur kan dragen en dat buitenlandse arbeid de druk op woningen, wegen en publieke diensten verder vergroot.
Niet de eerste waarschuwing, wel een beslismoment
Daarmee krijgt de nieuwe carrying-capacitystudie een andere betekenis.
Het rapport is belangrijk omdat voor Curaçao voor het eerst een groot aantal economische, ecologische, infrastructurele en maatschappelijke indicatoren gezamenlijk wordt doorgerekend. Het brengt de snelheid van de huidige ontwikkeling in beeld en probeert grenzen meetbaar te maken.
Maar het basisproces dat wordt beschreven is niet nieuw.
Alberts liet zes jaar geleden al zien hoe twee andere toerisme-intensieve eilanden binnen het Koninkrijk in een situatie terechtkwamen waarin verdere groei botste met hun fysieke draagkracht – en hoe moeilijk het vervolgens bleek om die groei daadwerkelijk af te remmen.
Zijn belangrijkste inzicht voor Curaçao is daarmee misschien niet dat overtoerisme bestaat.
Het is dat een eiland de problemen kan kennen en toch blijven doorgroeien, omdat het economische en politieke systeem ondertussen afhankelijk is geworden van de voordelen die nieuwe groei telkens opnieuw oplevert.
De carrying-capacitystudie stelt dat de keuzes van de komende twee jaar bepalen of Curaçao zijn groei bestuurt of erdoor wordt bestuurd.
Alberts’ onderzoek naar Aruba en Sint Maarten geeft daar een historische waarschuwing bij: zodra verdere groei voor banen, investeringen en sociale mobiliteit noodzakelijk is geworden, is weten waar de grens ligt nog niet hetzelfde als bereid zijn die grens te bewaken.
Voor Curaçao wordt daarom naast hoeveel toeristen het eiland aankan een tweede vraag minstens zo belangrijk:
welke economische en bevolkingsgroei is Curaçao bereid te accepteren om steeds meer toeristen te kunnen blijven ontvangen?
